# 3. Planejamento

ETP, TR, pesquisa de preços e parecer jurídico

# ETP, Termo de Referência e Parecer Jurídico

## Os artefatos do planejamento

O credenciamento, como qualquer contratação pública, exige planejamento formal. A diferença é que o planejamento aqui precisa justificar não apenas o "o quê" e o "quanto", mas principalmente o "por quê não licitar". Cada artefato cumpre uma função específica nessa construção argumentativa.

<div id="bkmrk-1-dfd-%28necessidade%29-"><div class="cm-editor ͼ1 ͼ3 ͼ4 ͼo"><div aria-live="polite" class="cm-announced">  
</div><div class="cm-scroller" tabindex="-1"><div aria-hidden="true" class="cm-gutters cm-gutters-before"><div class="cm-gutter cm-lineNumbers"><div class="cm-gutterElement">  
</div><div class="cm-gutterElement">1</div></div></div><div aria-multiline="true" aria-readonly="true" autocapitalize="off" autocorrect="off" class="cm-content" contenteditable="true" role="textbox" spellcheck="false" translate="no" writingsuggestions="false"><div class="cm-line">DFD (necessidade) → ETP (viabilidade) → TR (especificação) → Pesquisa de Preços → Parecer Jurídico → Edital</div></div><div aria-hidden="true" class="cm-layer cm-layer-above cm-cursorLayer">  
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</div></div></div></div>---

## Documento de Formalização de Demanda (DFD)

O DFD é o ponto de partida. Registra formalmente que existe uma necessidade institucional que precisa ser atendida. No caso do IFSP, o DFD documentou:

- Esgotamento da capacidade do data center local
- Fim da vigência dos contratos centralizados de nuvem (Pregão SRP 18/2020 do ME)
- Expansão institucional (12 novos campi) sem infraestrutura de TI correspondente
- Demandas de sistemas acadêmicos que exigem elasticidade (matrículas, ENEM, vestibular)

O DFD não precisa ser extenso. Precisa ser claro sobre o problema e quem o está demandando.

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## Estudo Técnico Preliminar (ETP 71/2025)

O ETP é o coração do planejamento. No credenciamento de nuvem do IFSP, ele cumpre três funções simultâneas:

### 1. Demonstrar a necessidade

O ETP quantifica o problema com dados:

- 43 campi em operação + 12 em construção
- Sistemas críticos (SUAP, Moodle, portais) sem redundância geográfica
- Pico de 300% de demanda em períodos de matrícula
- Custo de oportunidade: servidores de TI gastando tempo com infraestrutura em vez de inovação

### 2. Justificar a modalidade (credenciamento vs. pregão)

Esta é a parte mais importante. O ETP precisa demonstrar que o pregão é inadequado para o objeto. Os argumentos centrais:

<table id="bkmrk-limita%C3%A7%C3%A3o-do-preg%C3%A3o-"><thead><tr><th>Limitação do pregão</th><th>Consequência</th><th>Como o credenciamento resolve</th></tr></thead><tbody><tr><td>Catálogo estático</td><td>Tecnologia obsoleta em meses</td><td>Catálogo aberto (qualquer serviço do provedor)</td></tr><tr><td>Preço fixo em reais</td><td>Defasagem cambial imediata</td><td>Preço cotado no momento da demanda</td></tr><tr><td>Fornecedor único</td><td>Vendor lock-in</td><td>Múltiplos credenciados por provedor</td></tr><tr><td>Objeto definido ex-ante</td><td>Não incorpora inovações</td><td>Objeto definido a cada SdP</td></tr><tr><td>Ata de 12 meses</td><td>Rigidez contratual</td><td>Contratos derivados sob demanda</td></tr></tbody></table>

### 3. Comparar alternativas

O ETP avaliou três soluções:

<table id="bkmrk-crit%C3%A9rio-solu%C3%A7%C3%A3o-1-%28"><thead><tr><th>Critério</th><th>Solução 1 (On-premise)</th><th>Solução 2 (Pregão de nuvem)</th><th>Solução 3 (Credenciamento)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Inovação</td><td>Não atende</td><td>Parcial (congela)</td><td>Atende plenamente</td></tr><tr><td>Economicidade</td><td>Alto CAPEX</td><td>Preço defasado</td><td>Pay-per-use real</td></tr><tr><td>Agilidade</td><td>Meses para provisionar</td><td>Semanas (burocracia)</td><td>Dias (microprocesso)</td></tr><tr><td>Segurança</td><td>Depende de equipe local</td><td>Depende do contrato</td><td>CSPs certificados (ISO 27001+)</td></tr><tr><td>Escalabilidade</td><td>Limitada ao hardware</td><td>Limitada à ata</td><td>Ilimitada (nuvem)</td></tr><tr><td>Lock-in</td><td>Alto (hardware proprietário)</td><td>Médio (fornecedor único)</td><td>Baixo (multicloud)</td></tr></tbody></table>

Conclusão do ETP: apenas a Solução 3 atende plenamente todos os critérios.

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## Termo de Referência (TR 403/2025)

O TR transforma a solução escolhida no ETP em especificação contratável. Com 104 páginas, é o documento mais denso do processo. Seus elementos principais:

### Objeto

Credenciamento de brokers com agregação de valor para intermediação de serviços de computação em nuvem, incluindo:

<table id="bkmrk-item-servi%C3%A7o-unidade"><thead><tr><th>Item</th><th>Serviço</th><th>Unidade</th><th>Descrição</th></tr></thead><tbody><tr><td>1</td><td>Nuvem Nativos</td><td>USN</td><td>Serviços do catálogo do provedor (EC2, S3, RDS...)</td></tr><tr><td>2</td><td>Nuvem Marketplace</td><td>USN-MP</td><td>Serviços de terceiros no marketplace do provedor</td></tr><tr><td>3</td><td>Sustentação</td><td>UFS</td><td>Gestão, monitoramento, FinOps pelo integrador</td></tr><tr><td>4</td><td>Serviços Especializados (Integrador)</td><td>HSPi</td><td>Projetos, migrações, arquitetura</td></tr><tr><td>5</td><td>Serviços Especializados (Provedor)</td><td>HSPp</td><td>Suporte direto do CSP</td></tr><tr><td>6</td><td>Treinamento</td><td>Turma</td><td>Capacitação multinuvem</td></tr></tbody></table>

### Modelo de métricas (URN/USN)

A inovação do TR está no modelo de precificação:

- **USN (Unidade de Serviço de Nuvem):** fração do dólar convertida por fator do provedor. Remunera o consumo real de serviços nativos.
- **USN-MP:** mesma lógica, para marketplace. Diferencial tributário (impostos de importação de software).
- **UFS (Unidade Fator de Serviço):** remunera o integrador pela intermediação. Incide sobre o consumo de USN/USN-MP.
- **HSPi/HSPp:** hora de serviço projetizável para demandas extraordinárias.

O modelo garante que o IFSP paga pelo consumo real, com preços de mercado no momento da execução.

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## Pesquisa de preços

A pesquisa de preços no credenciamento tem uma particularidade: como os preços são fluidos, a estimativa serve para dimensionar o orçamento, não para fixar valores em edital.

Fontes utilizadas:

- Calculadoras públicas dos provedores (AWS Pricing Calculator, GCP Pricing Calculator, OCI Cost Estimator)
- Contratações similares de outros órgãos (ME, TCU, AGU, MPF)
- Dados extraídos via API do Compras.gov.br (184 processos mapeados)
- Processo interno anterior (23305.002359.2024-78)

Valor estimado total (rede): **R$ 15.505.912,01** (12 meses, todos os participantes).

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## Parecer jurídico (AGU/ELIC)

O Parecer nº 00898/2025/CONSU/PFIFSÃO PAULO/PGF/AGU aprovou o credenciamento **condicionado** ao atendimento de recomendações. As principais:

<table id="bkmrk-recomenda%C3%A7%C3%A3o-status-"><thead><tr><th>Recomendação</th><th>Status</th></tr></thead><tbody><tr><td>Definir objeto com precisão (não "guarda-chuva")</td><td>Atendido no TR 403/2025</td></tr><tr><td>Limitar ao IFSP (retirar centralização para outros órgãos)</td><td>Atendido</td></tr><tr><td>Atestar solução única de TIC</td><td>Atendido</td></tr><tr><td>Demonstrar memória de cálculo dos quantitativos</td><td>Atendido no ETP</td></tr><tr><td>Aprofundar pesquisa de preços</td><td>Atendido</td></tr><tr><td>Retirar reajuste vinculado ao dólar</td><td>Atendido</td></tr><tr><td>Uniformizar prazos (edital, TR, contrato)</td><td>Atendido</td></tr><tr><td>Ratificar autorização do Reitor</td><td>Atendido</td></tr></tbody></table>

O parecer confirmou a regularidade do enquadramento nos arts. 74, IV, e 79, III, da Lei 14.133/2021.

# Classificação do objeto e alinhamento institucional

## Decisões de classificação do objeto

Antes de redigir o TR, a equipe de planejamento precisou tomar decisões que definem o regime jurídico de toda a contratação. Essas decisões não são triviais e foram questionadas pela AGU no parecer. Documentá-las é fundamental para quem for replicar o modelo.

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## Serviço Especial de Engenharia de TI

O TR 403/2025 classifica o objeto como **serviço especial** (item 1.4), não como serviço comum. Essa decisão tem consequências diretas:

<table id="bkmrk-classifica%C3%A7%C3%A3o-conseq"><thead><tr><th>Classificação</th><th>Consequência</th></tr></thead><tbody><tr><td>Serviço comum</td><td>Poderia usar pregão (art. 6º, XIII)</td></tr><tr><td>**Serviço especial**</td><td>Exige concorrência ou credenciamento; não cabe pregão</td></tr></tbody></table>

A justificativa: serviços de computação em nuvem com intermediação, arquitetura, FinOps e sustentação não possuem "padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos por especificações usuais de mercado". Cada demanda é única, cada arquitetura é projetada sob medida.

A AGU questionou essa classificação (§127 do Parecer), alertando que, se confirmada como "serviço especial de engenharia", o credenciamento poderia ser inviabilizado. A resposta da equipe técnica fundamentou que se trata de engenharia de TI (computação em nuvem), não de engenharia civil, e que a Lei 14.133/2021 admite credenciamento para qualquer objeto em mercado fluido, independentemente da classificação.

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## Serviço continuado

O TR enquadra o objeto como **serviço de natureza continuada** (item 1.6). Isso significa que:

- A interrupção compromete a atividade da Administração
- A vigência pode ser estendida (art. 106-107, Lei 14.133/2021)
- O prazo inicial é de 12 meses, prorrogável até 10 anos
- Não há entrega pontual: o serviço é prestado de forma ininterrupta

A classificação como continuado é o que permite a vigência longa do credenciamento. Sem ela, o contrato se encerraria com a entrega do objeto.

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## Alinhamento institucional obrigatório

A IN SGD/ME nº 94/2022 exige que toda contratação de TIC demonstre alinhamento com instrumentos de planejamento. O TR 403/2025 atende a cada um:

### Plano de Contratações Anual (PCA 2025)

<table id="bkmrk-campo-valor-id-no-pc"><thead><tr><th>Campo</th><th>Valor</th></tr></thead><tbody><tr><td>ID no PCA</td><td>10882594000165-0-000004/2025</td></tr><tr><td>Classe</td><td>131 (Serviços de TIC)</td></tr><tr><td>Status</td><td>Previsto e autorizado</td></tr></tbody></table>

A previsão no PCA é obrigatória (art. 12, VII, Lei 14.133/2021). Contratações não previstas exigem justificativa de urgência ou imprevisibilidade.

### PDTIC 2024-2028

O TR demonstra alinhamento com os Objetivos Estratégicos de TIC do IFSP:

<table id="bkmrk-objetivo-rela%C3%A7%C3%A3o-com"><thead><tr><th>Objetivo</th><th>Relação com o credenciamento</th></tr></thead><tbody><tr><td>OEI-1: Modernizar infraestrutura de TIC</td><td>Migração para nuvem substitui data center obsoleto</td></tr><tr><td>OEI-3: Garantir segurança da informação</td><td>CSPs certificados (ISO 27001/27017/27018)</td></tr><tr><td>OEI-5: Promover inovação tecnológica</td><td>Catálogo aberto permite adoção de novas tecnologias</td></tr><tr><td>OEI-7: Otimizar custos de TIC</td><td>Pay-per-use elimina ociosidade</td></tr></tbody></table>

### Estratégia de Governo Digital (EGD)

O credenciamento se alinha à diretriz de "cloud first" da EGD, que orienta órgãos federais a priorizar soluções em nuvem sobre infraestrutura local.

### Plataforma Gov.br

O TR registra que os serviços contratados poderão suportar aplicações integradas à Plataforma Gov.br, conforme exigência do Decreto 8.936/2016.

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## Abrangência: IFSP ou rede federal?

O ETP original previa que o credenciamento atenderia toda a rede federal de educação (IFs e Universidades). A AGU determinou a limitação ao IFSP (§§59-63 do Parecer), por duas razões:

1. O IFSP não tem competência regulamentar para centralizar contratações em nome de outros órgãos
2. A centralização exigiria aprovação do Órgão Central do SISP (IN SGD/ME 94/2022, art. 1º, §3º)

O TR final mantém a possibilidade de adesão por outros IFs e Universidades Federais (item 1.8.1), mas como participantes voluntários, não como obrigação. Cada instituição aderente assume responsabilidade própria pela gestão de seu contrato derivado.

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## Solução única de TIC

A IN SGD/ME nº 94/2022 (art. 3º, I) veda a contratação de mais de uma solução de TIC em um único contrato. O TR atesta expressamente que o credenciamento constitui uma **única solução de TIC**: intermediação de serviços de computação em nuvem.

Os 6 itens da tabela de serviços (USN, USN-MP, UFS, HSPi, HSPp, Treinamento) são componentes de uma mesma solução, não soluções independentes. Todos convergem para o mesmo objetivo: prover e sustentar infraestrutura de nuvem para o IFSP.

# Justificativa econômica: TCO, piloto AWS e benchmarking

## A justificativa econômica

O ETP 71/2025 não se limita a argumentar que nuvem é "melhor". Ele demonstra, com dados, que é mais barato. A construção dessa demonstração segue uma lógica em três camadas: inventário do legado, custo do piloto e projeção comparativa.

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## Inventário do data center atual

O IFSP opera um data center on-premises na Reitoria (São Paulo) com equipamentos que já ultrapassaram a vida útil:

<table id="bkmrk-ativo-modelo-valor-p"><thead><tr><th>Ativo</th><th>Modelo</th><th>Valor patrimonial</th><th>Data de entrada</th><th>Idade</th></tr></thead><tbody><tr><td>Servidor 1</td><td>Dell PowerEdge R720</td><td>R$ 45.000,00</td><td>2014</td><td>11 anos</td></tr><tr><td>Servidor 2</td><td>Dell PowerEdge R720</td><td>R$ 45.000,00</td><td>2014</td><td>11 anos</td></tr><tr><td>Servidor 3</td><td>Dell PowerEdge R730</td><td>R$ 62.000,00</td><td>2016</td><td>9 anos</td></tr><tr><td>Storage</td><td>Dell EqualLogic PS6210</td><td>R$ 180.000,00</td><td>2015</td><td>10 anos</td></tr><tr><td>Switch Core</td><td>Cisco Catalyst 4500</td><td>R$ 85.000,00</td><td>2013</td><td>12 anos</td></tr></tbody></table>

Esses equipamentos sustentam sistemas críticos (SUAP, Moodle, portais) para 43 campi. Não há redundância geográfica. Uma falha no data center da Reitoria derruba todos os serviços institucionais.

O custo de manutenção desses ativos (contratos de suporte, energia, refrigeração, espaço físico) consome recursos que poderiam ser investidos em inovação.

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## O piloto AWS (Contrato 28-154/2024)

Antes de propor o credenciamento para toda a instituição, o IFSP realizou um piloto com a AWS (Processo 23305.002359.2024-78). O piloto cobriu aproximadamente 10% dos serviços institucionais durante 6 meses.

### Resultados do piloto

<table id="bkmrk-m%C3%A9trica-valor-consum"><thead><tr><th>Métrica</th><th>Valor</th></tr></thead><tbody><tr><td>Consumo médio mensal</td><td>~R$ 45.000</td></tr><tr><td>Serviços mais utilizados</td><td>EC2, RDS, S3, QuickSight</td></tr><tr><td>Disponibilidade alcançada</td><td>99,95%</td></tr><tr><td>Incidentes críticos</td><td>0 (zero)</td></tr><tr><td>Tempo médio de provisionamento</td><td>2 horas (vs. 45 dias on-premises)</td></tr></tbody></table>

O piloto validou três premissas:

1. O modelo pay-per-use funciona para o perfil de consumo do IFSP
2. A intermediação via broker agrega valor real (suporte, FinOps, governança)
3. A elasticidade da nuvem absorve picos sem degradação

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## Comparativo TCO (Custo Total de Propriedade)

O ETP projeta o custo total de cada modelo em horizonte de 5 anos:

<table id="bkmrk-modelo-custo-anual-m"><thead><tr><th>Modelo</th><th>Custo anual médio</th><th>Custo 5 anos</th><th>Status</th></tr></thead><tbody><tr><td>On-premises (manter legado)</td><td>R$ 1.200.000</td><td>R$ 6.000.000</td><td>Sem escalabilidade, risco de falha</td></tr><tr><td>Pregão de nuvem (modelo antigo)</td><td>R$ 980.000</td><td>R$ 4.900.000</td><td>Preço defasado, tecnologia congelada</td></tr><tr><td>**Credenciamento multinuvem**</td><td>**R$ 1.080.000**</td><td>**R$ 5.400.000**</td><td>Pay-per-use, escalável, atualizado</td></tr></tbody></table>

O credenciamento não é o mais barato em valor absoluto. Ele é o mais eficiente quando se considera:

- Custo de oportunidade (servidores de TI liberados para inovação)
- Risco de indisponibilidade (data center sem redundância)
- Custo de obsolescência (equipamentos fora de garantia)
- Capacidade de absorver expansão (12 novos campi)

### Custo por aluno

<table id="bkmrk-modelo-custo-anual-t"><thead><tr><th>Modelo</th><th>Custo anual total</th><th>Alunos atendidos</th><th>Custo/aluno/ano</th></tr></thead><tbody><tr><td>On-premises</td><td>R$ 1.200.000</td><td>50.000</td><td>R$ 24,00</td></tr><tr><td>**Credenciamento**</td><td>**R$ 1.080.000**</td><td>**66.800** (com expansão)</td><td>**R$ 16,17**</td></tr></tbody></table>

A nuvem custa menos por aluno porque escala sem investimento proporcional em hardware.

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## Custos de hospedagem e conectividade atuais

O ETP documenta os contratos vigentes de hospedagem (colocation) e conectividade que serão substituídos ou complementados pela nuvem:

<table id="bkmrk-servi%C3%A7o-catser-valor"><thead><tr><th>Serviço</th><th>CATSER</th><th>Valor mensal</th><th>Contrato</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hospedagem de servidores (colocation)</td><td>27502</td><td>R$ 18.500,00</td><td>Vigente até 2026</td></tr><tr><td>Link dedicado (100 Mbps)</td><td>26077</td><td>R$ 8.200,00</td><td>Vigente até 2026</td></tr><tr><td>Suporte infraestrutura</td><td>27260</td><td>R$ 12.000,00</td><td>Vigente até 2025</td></tr></tbody></table>

Total mensal atual: **R$ 38.700/mês** (R$ 464.400/ano) apenas para manter o legado funcionando. Esse valor não inclui depreciação dos equipamentos nem custo de pessoal dedicado.

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## Benchmarking de contratações similares

O ETP mapeou 184 processos de contratação de nuvem na Administração Pública Federal via API do Compras.gov.br, identificando os modelos mais relevantes:

<table id="bkmrk-%C3%93rg%C3%A3o-processo-model"><thead><tr><th>Órgão</th><th>Processo</th><th>Modelo</th><th>Métrica</th><th>Valor</th></tr></thead><tbody><tr><td>Ministério da Economia</td><td>PE SRP 18/2020</td><td>Pregão (ata)</td><td>USN</td><td>R$ 7,42/USN</td></tr><tr><td>TCU</td><td>PE 26/2020</td><td>Pregão</td><td>USIN</td><td>Referência de mercado</td></tr><tr><td>AGU</td><td>PE 12/2023</td><td>Pregão</td><td>USN</td><td>Atualizado</td></tr><tr><td>MPF</td><td>PE 03/2023</td><td>Pregão</td><td>USN</td><td>Atualizado</td></tr><tr><td>PRODABEL (BH)</td><td>Decreto 18.240/2023</td><td>Credenciamento</td><td>Catálogo</td><td>Precedente validado</td></tr></tbody></table>

O PRODABEL é o precedente mais relevante: uma empresa pública municipal que implementou credenciamento de nuvem com sucesso, validando o modelo antes do IFSP.

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## Portaria SGD/MGI nº 5.950/2023

A Portaria define o modelo de contratação de software e serviços em nuvem para a APF. O ETP demonstra conformidade com seus requisitos:

- Catálogo de serviços padronizado (atendido via tabelas públicas dos CSPs)
- Métricas de consumo mensuráveis (USN/UFS baseadas em unidades do provedor)
- Gestão de custos (FinOps obrigatório no TR)
- Continuidade de serviço (SLAs + plano de saída)
- Segurança (certificações ISO + SOC obrigatórias)

O valor total estimado (R$ 15,5M para toda a rede) está abaixo do limiar de R$ 20 milhões que exigiria submissão à SGD/MGI para aprovação prévia. Entretanto, o valor proposto para a contratação inicial é de R$ 1,08M considerando as capacidades de gestão e consumo da equipe atual do IFSP.