3. Planejamento
ETP, TR, pesquisa de preços e parecer jurídico
- ETP, Termo de Referência e Parecer Jurídico
- Classificação do objeto e alinhamento institucional
- Justificativa econômica: TCO, piloto AWS e benchmarking
ETP, Termo de Referência e Parecer Jurídico
Os artefatos do planejamento
O credenciamento, como qualquer contratação pública, exige planejamento formal. A diferença é que o planejamento aqui precisa justificar não apenas o "o quê" e o "quanto", mas principalmente o "por quê não licitar". Cada artefato cumpre uma função específica nessa construção argumentativa.
Documento de Formalização de Demanda (DFD)
O DFD é o ponto de partida. Registra formalmente que existe uma necessidade institucional que precisa ser atendida. No caso do IFSP, o DFD documentou:
- Esgotamento da capacidade do data center local
- Fim da vigência dos contratos centralizados de nuvem (Pregão SRP 18/2020 do ME)
- Expansão institucional (12 novos campi) sem infraestrutura de TI correspondente
- Demandas de sistemas acadêmicos que exigem elasticidade (matrículas, ENEM, vestibular)
O DFD não precisa ser extenso. Precisa ser claro sobre o problema e quem o está demandando.
Estudo Técnico Preliminar (ETP 71/2025)
O ETP é o coração do planejamento. No credenciamento de nuvem do IFSP, ele cumpre três funções simultâneas:
1. Demonstrar a necessidade
O ETP quantifica o problema com dados:
- 43 campi em operação + 12 em construção
- Sistemas críticos (SUAP, Moodle, portais) sem redundância geográfica
- Pico de 300% de demanda em períodos de matrícula
- Custo de oportunidade: servidores de TI gastando tempo com infraestrutura em vez de inovação
2. Justificar a modalidade (credenciamento vs. pregão)
Esta é a parte mais importante. O ETP precisa demonstrar que o pregão é inadequado para o objeto. Os argumentos centrais:
| Limitação do pregão | Consequência | Como o credenciamento resolve |
|---|---|---|
| Catálogo estático | Tecnologia obsoleta em meses | Catálogo aberto (qualquer serviço do provedor) |
| Preço fixo em reais | Defasagem cambial imediata | Preço cotado no momento da demanda |
| Fornecedor único | Vendor lock-in | Múltiplos credenciados por provedor |
| Objeto definido ex-ante | Não incorpora inovações | Objeto definido a cada SdP |
| Ata de 12 meses | Rigidez contratual | Contratos derivados sob demanda |
3. Comparar alternativas
O ETP avaliou três soluções:
| Critério | Solução 1 (On-premise) | Solução 2 (Pregão de nuvem) | Solução 3 (Credenciamento) |
|---|---|---|---|
| Inovação | Não atende | Parcial (congela) | Atende plenamente |
| Economicidade | Alto CAPEX | Preço defasado | Pay-per-use real |
| Agilidade | Meses para provisionar | Semanas (burocracia) | Dias (microprocesso) |
| Segurança | Depende de equipe local | Depende do contrato | CSPs certificados (ISO 27001+) |
| Escalabilidade | Limitada ao hardware | Limitada à ata | Ilimitada (nuvem) |
| Lock-in | Alto (hardware proprietário) | Médio (fornecedor único) | Baixo (multicloud) |
Conclusão do ETP: apenas a Solução 3 atende plenamente todos os critérios.
Termo de Referência (TR 403/2025)
O TR transforma a solução escolhida no ETP em especificação contratável. Com 104 páginas, é o documento mais denso do processo. Seus elementos principais:
Objeto
Credenciamento de brokers com agregação de valor para intermediação de serviços de computação em nuvem, incluindo:
| Item | Serviço | Unidade | Descrição |
|---|---|---|---|
| 1 | Nuvem Nativos | USN | Serviços do catálogo do provedor (EC2, S3, RDS...) |
| 2 | Nuvem Marketplace | USN-MP | Serviços de terceiros no marketplace do provedor |
| 3 | Sustentação | UFS | Gestão, monitoramento, FinOps pelo integrador |
| 4 | Serviços Especializados (Integrador) | HSPi | Projetos, migrações, arquitetura |
| 5 | Serviços Especializados (Provedor) | HSPp | Suporte direto do CSP |
| 6 | Treinamento | Turma | Capacitação multinuvem |
Modelo de métricas (URN/USN)
A inovação do TR está no modelo de precificação:
- USN (Unidade de Serviço de Nuvem): fração do dólar convertida por fator do provedor. Remunera o consumo real de serviços nativos.
- USN-MP: mesma lógica, para marketplace. Diferencial tributário (impostos de importação de software).
- UFS (Unidade Fator de Serviço): remunera o integrador pela intermediação. Incide sobre o consumo de USN/USN-MP.
- HSPi/HSPp: hora de serviço projetizável para demandas extraordinárias.
O modelo garante que o IFSP paga pelo consumo real, com preços de mercado no momento da execução.
Pesquisa de preços
A pesquisa de preços no credenciamento tem uma particularidade: como os preços são fluidos, a estimativa serve para dimensionar o orçamento, não para fixar valores em edital.
Fontes utilizadas:
- Calculadoras públicas dos provedores (AWS Pricing Calculator, GCP Pricing Calculator, OCI Cost Estimator)
- Contratações similares de outros órgãos (ME, TCU, AGU, MPF)
- Dados extraídos via API do Compras.gov.br (184 processos mapeados)
- Processo interno anterior (23305.002359.2024-78)
Valor estimado total (rede): R$ 15.505.912,01 (12 meses, todos os participantes).
Parecer jurídico (AGU/ELIC)
O Parecer nº 00898/2025/CONSU/PFIFSÃO PAULO/PGF/AGU aprovou o credenciamento condicionado ao atendimento de recomendações. As principais:
| Recomendação | Status |
|---|---|
| Definir objeto com precisão (não "guarda-chuva") | Atendido no TR 403/2025 |
| Limitar ao IFSP (retirar centralização para outros órgãos) | Atendido |
| Atestar solução única de TIC | Atendido |
| Demonstrar memória de cálculo dos quantitativos | Atendido no ETP |
| Aprofundar pesquisa de preços | Atendido |
| Retirar reajuste vinculado ao dólar | Atendido |
| Uniformizar prazos (edital, TR, contrato) | Atendido |
| Ratificar autorização do Reitor | Atendido |
O parecer confirmou a regularidade do enquadramento nos arts. 74, IV, e 79, III, da Lei 14.133/2021.
Classificação do objeto e alinhamento institucional
Decisões de classificação do objeto
Antes de redigir o TR, a equipe de planejamento precisou tomar decisões que definem o regime jurídico de toda a contratação. Essas decisões não são triviais e foram questionadas pela AGU no parecer. Documentá-las é fundamental para quem for replicar o modelo.
Serviço Especial de Engenharia de TI
O TR 403/2025 classifica o objeto como serviço especial (item 1.4), não como serviço comum. Essa decisão tem consequências diretas:
| Classificação | Consequência |
|---|---|
| Serviço comum | Poderia usar pregão (art. 6º, XIII) |
| Serviço especial | Exige concorrência ou credenciamento; não cabe pregão |
A justificativa: serviços de computação em nuvem com intermediação, arquitetura, FinOps e sustentação não possuem "padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos por especificações usuais de mercado". Cada demanda é única, cada arquitetura é projetada sob medida.
A AGU questionou essa classificação (§127 do Parecer), alertando que, se confirmada como "serviço especial de engenharia", o credenciamento poderia ser inviabilizado. A resposta da equipe técnica fundamentou que se trata de engenharia de TI (computação em nuvem), não de engenharia civil, e que a Lei 14.133/2021 admite credenciamento para qualquer objeto em mercado fluido, independentemente da classificação.
Serviço continuado
O TR enquadra o objeto como serviço de natureza continuada (item 1.6). Isso significa que:
- A interrupção compromete a atividade da Administração
- A vigência pode ser estendida (art. 106-107, Lei 14.133/2021)
- O prazo inicial é de 12 meses, prorrogável até 10 anos
- Não há entrega pontual: o serviço é prestado de forma ininterrupta
A classificação como continuado é o que permite a vigência longa do credenciamento. Sem ela, o contrato se encerraria com a entrega do objeto.
Alinhamento institucional obrigatório
A IN SGD/ME nº 94/2022 exige que toda contratação de TIC demonstre alinhamento com instrumentos de planejamento. O TR 403/2025 atende a cada um:
Plano de Contratações Anual (PCA 2025)
| Campo | Valor |
|---|---|
| ID no PCA | 10882594000165-0-000004/2025 |
| Classe | 131 (Serviços de TIC) |
| Status | Previsto e autorizado |
A previsão no PCA é obrigatória (art. 12, VII, Lei 14.133/2021). Contratações não previstas exigem justificativa de urgência ou imprevisibilidade.
PDTIC 2024-2028
O TR demonstra alinhamento com os Objetivos Estratégicos de TIC do IFSP:
| Objetivo | Relação com o credenciamento |
|---|---|
| OEI-1: Modernizar infraestrutura de TIC | Migração para nuvem substitui data center obsoleto |
| OEI-3: Garantir segurança da informação | CSPs certificados (ISO 27001/27017/27018) |
| OEI-5: Promover inovação tecnológica | Catálogo aberto permite adoção de novas tecnologias |
| OEI-7: Otimizar custos de TIC | Pay-per-use elimina ociosidade |
Estratégia de Governo Digital (EGD)
O credenciamento se alinha à diretriz de "cloud first" da EGD, que orienta órgãos federais a priorizar soluções em nuvem sobre infraestrutura local.
Plataforma Gov.br
O TR registra que os serviços contratados poderão suportar aplicações integradas à Plataforma Gov.br, conforme exigência do Decreto 8.936/2016.
Abrangência: IFSP ou rede federal?
O ETP original previa que o credenciamento atenderia toda a rede federal de educação (IFs e Universidades). A AGU determinou a limitação ao IFSP (§§59-63 do Parecer), por duas razões:
- O IFSP não tem competência regulamentar para centralizar contratações em nome de outros órgãos
- A centralização exigiria aprovação do Órgão Central do SISP (IN SGD/ME 94/2022, art. 1º, §3º)
O TR final mantém a possibilidade de adesão por outros IFs e Universidades Federais (item 1.8.1), mas como participantes voluntários, não como obrigação. Cada instituição aderente assume responsabilidade própria pela gestão de seu contrato derivado.
Solução única de TIC
A IN SGD/ME nº 94/2022 (art. 3º, I) veda a contratação de mais de uma solução de TIC em um único contrato. O TR atesta expressamente que o credenciamento constitui uma única solução de TIC: intermediação de serviços de computação em nuvem.
Os 6 itens da tabela de serviços (USN, USN-MP, UFS, HSPi, HSPp, Treinamento) são componentes de uma mesma solução, não soluções independentes. Todos convergem para o mesmo objetivo: prover e sustentar infraestrutura de nuvem para o IFSP.
Justificativa econômica: TCO, piloto AWS e benchmarking
A justificativa econômica
O ETP 71/2025 não se limita a argumentar que nuvem é "melhor". Ele demonstra, com dados, que é mais barato. A construção dessa demonstração segue uma lógica em três camadas: inventário do legado, custo do piloto e projeção comparativa.
Inventário do data center atual
O IFSP opera um data center on-premises na Reitoria (São Paulo) com equipamentos que já ultrapassaram a vida útil:
| Ativo | Modelo | Valor patrimonial | Data de entrada | Idade |
|---|---|---|---|---|
| Servidor 1 | Dell PowerEdge R720 | R$ 45.000,00 | 2014 | 11 anos |
| Servidor 2 | Dell PowerEdge R720 | R$ 45.000,00 | 2014 | 11 anos |
| Servidor 3 | Dell PowerEdge R730 | R$ 62.000,00 | 2016 | 9 anos |
| Storage | Dell EqualLogic PS6210 | R$ 180.000,00 | 2015 | 10 anos |
| Switch Core | Cisco Catalyst 4500 | R$ 85.000,00 | 2013 | 12 anos |
Esses equipamentos sustentam sistemas críticos (SUAP, Moodle, portais) para 43 campi. Não há redundância geográfica. Uma falha no data center da Reitoria derruba todos os serviços institucionais.
O custo de manutenção desses ativos (contratos de suporte, energia, refrigeração, espaço físico) consome recursos que poderiam ser investidos em inovação.
O piloto AWS (Contrato 28-154/2024)
Antes de propor o credenciamento para toda a instituição, o IFSP realizou um piloto com a AWS (Processo 23305.002359.2024-78). O piloto cobriu aproximadamente 10% dos serviços institucionais durante 6 meses.
Resultados do piloto
| Métrica | Valor |
|---|---|
| Consumo médio mensal | ~R$ 45.000 |
| Serviços mais utilizados | EC2, RDS, S3, QuickSight |
| Disponibilidade alcançada | 99,95% |
| Incidentes críticos | 0 (zero) |
| Tempo médio de provisionamento | 2 horas (vs. 45 dias on-premises) |
O piloto validou três premissas:
- O modelo pay-per-use funciona para o perfil de consumo do IFSP
- A intermediação via broker agrega valor real (suporte, FinOps, governança)
- A elasticidade da nuvem absorve picos sem degradação
Comparativo TCO (Custo Total de Propriedade)
O ETP projeta o custo total de cada modelo em horizonte de 5 anos:
| Modelo | Custo anual médio | Custo 5 anos | Status |
|---|---|---|---|
| On-premises (manter legado) | R$ 1.200.000 | R$ 6.000.000 | Sem escalabilidade, risco de falha |
| Pregão de nuvem (modelo antigo) | R$ 980.000 | R$ 4.900.000 | Preço defasado, tecnologia congelada |
| Credenciamento multinuvem | R$ 1.080.000 | R$ 5.400.000 | Pay-per-use, escalável, atualizado |
O credenciamento não é o mais barato em valor absoluto. Ele é o mais eficiente quando se considera:
- Custo de oportunidade (servidores de TI liberados para inovação)
- Risco de indisponibilidade (data center sem redundância)
- Custo de obsolescência (equipamentos fora de garantia)
- Capacidade de absorver expansão (12 novos campi)
Custo por aluno
| Modelo | Custo anual total | Alunos atendidos | Custo/aluno/ano |
|---|---|---|---|
| On-premises | R$ 1.200.000 | 50.000 | R$ 24,00 |
| Credenciamento | R$ 1.080.000 | 66.800 (com expansão) | R$ 16,17 |
A nuvem custa menos por aluno porque escala sem investimento proporcional em hardware.
Custos de hospedagem e conectividade atuais
O ETP documenta os contratos vigentes de hospedagem (colocation) e conectividade que serão substituídos ou complementados pela nuvem:
| Serviço | CATSER | Valor mensal | Contrato |
|---|---|---|---|
| Hospedagem de servidores (colocation) | 27502 | R$ 18.500,00 | Vigente até 2026 |
| Link dedicado (100 Mbps) | 26077 | R$ 8.200,00 | Vigente até 2026 |
| Suporte infraestrutura | 27260 | R$ 12.000,00 | Vigente até 2025 |
Total mensal atual: R$ 38.700/mês (R$ 464.400/ano) apenas para manter o legado funcionando. Esse valor não inclui depreciação dos equipamentos nem custo de pessoal dedicado.
Benchmarking de contratações similares
O ETP mapeou 184 processos de contratação de nuvem na Administração Pública Federal via API do Compras.gov.br, identificando os modelos mais relevantes:
| Órgão | Processo | Modelo | Métrica | Valor |
|---|---|---|---|---|
| Ministério da Economia | PE SRP 18/2020 | Pregão (ata) | USN | R$ 7,42/USN |
| TCU | PE 26/2020 | Pregão | USIN | Referência de mercado |
| AGU | PE 12/2023 | Pregão | USN | Atualizado |
| MPF | PE 03/2023 | Pregão | USN | Atualizado |
| PRODABEL (BH) | Decreto 18.240/2023 | Credenciamento | Catálogo | Precedente validado |
O PRODABEL é o precedente mais relevante: uma empresa pública municipal que implementou credenciamento de nuvem com sucesso, validando o modelo antes do IFSP.
Portaria SGD/MGI nº 5.950/2023
A Portaria define o modelo de contratação de software e serviços em nuvem para a APF. O ETP demonstra conformidade com seus requisitos:
- Catálogo de serviços padronizado (atendido via tabelas públicas dos CSPs)
- Métricas de consumo mensuráveis (USN/UFS baseadas em unidades do provedor)
- Gestão de custos (FinOps obrigatório no TR)
- Continuidade de serviço (SLAs + plano de saída)
- Segurança (certificações ISO + SOC obrigatórias)
O valor total estimado (R$ 15,5M para toda a rede) está abaixo do limiar de R$ 20 milhões que exigiria submissão à SGD/MGI para aprovação prévia. Entretanto, o valor proposto para a contratação inicial é de R$ 1,08M considerando as capacidades de gestão e consumo da equipe atual do IFSP.